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        [ 卜越 ]——(2022-7-31) / 已閱364次

        兩岸政治關系的法理思考
        卜越
        兩岸關系包括兩個層面。
        一是中國大陸與臺灣的關系,即兩岸的疆土、民族、文化關系,或簡稱為疆土關系。對此,北京表述為“大陸和臺灣同屬一個中國”。習近平總書記在中共十九大政治報告中說:“體現一個中國原則的‘九二共識’明確界定了兩岸關系的根本性質”。兩岸同屬一中,指的是兩岸同屬疆土、民族、文化之中國。(可參見筆者文章《疆土中國與一個中國原則》)兩岸都是中國人,兩岸一家親等,說的都是這個意思。
        二是北京和臺北的關系,即兩岸的政治關系,北京表述為“政治對立”。這是胡錦濤總書記在紀念《告臺灣同胞書》發表30周年紀念會上講話中就使用、習近平總書記在紀念《告臺灣同胞書》發表40周年紀念會上的講話中繼續使用的語言。雖然相比此前的“軍事對峙”、“敵對”的表述,語氣有所緩和,但否定對方的實質并沒有改變。
        對立就是排斥、反對、不相容。兩岸政治對立,表明北京不認可臺灣當局的正當性與合法性。
        中華民國退踞臺灣已經70余年。1991年,李登輝主政的臺灣當局終止了實施40余年的“動員戡亂時期”。自此,臺灣當局放棄了以武力方式追求國家統一,不再將中共視為叛亂組織,不再在國際上與中共競爭“中國代表權”。但北京對臺灣當局的合法性一直不予認可。從其公開表述的理由看,大致有二。
        一是臺灣問題是中國內戰的遺留問題。2000年2月北京發表的《一個中國的原則與臺灣問題》白皮書說:“臺灣問題是中國內戰遺留下來的問題。迄今,兩岸敵對狀態并未正式結束。為了維護中國的主權和領土完整,為了實現兩岸統一,中國政府有權采用任何必要的手段。”如把臺灣問題作為內戰的遺留問題加以解決,自然不能輕言對臺北正當性的認同。此為政治方面的問題,不在本文討論范圍。
        二是依據國際法的相關規則和理論,1949年中華人民共和國取代中華民國后,北京理所當然地享有全中國包括臺灣的主權。幾十年來,大陸官方和主流媒體反復闡明、論證了上述觀點。
        國際法上的理由主要有兩個:一是中華人民共和國政府通過政府繼承,享有全中國的主權。二是中華人民共和國政府作為國際社會認可的代表中國的唯一合法政府,根據主權不可分原則,享有全中國的主權。這兩個理由都有再商榷的必要。
        先看政府繼承問題。
        政府繼承是國際法中的概念,指的是一個國家的新政府取代舊政府后,由新政府繼承舊政府在國際關系中的權利義務。國際法是國內法的基本原則、規則在國際關系中的運用。政府繼承和國內法中的繼承,其原理是一樣的。新政府取代舊政府后,舊政府與其他國家既有協議中的權利義務,除非有如同合同法中可以解除、終止的事由——如以前的協議是基于對方的欺詐或者脅迫而訂立的——就應當繼續履行。繼承了舊政府在國際關系中的權利,同時也要承擔其所負擔的義務。政府繼承同樣適用于國內。舊政府在國內作為民事主體與他人簽訂的協議,相關的權利義務由新政府繼承。對舊政府的政治權力新政府是否繼承,取決于政府更替的性質、政治權力的種類、新政府的理由等多種因素,不可一概而論。比如舊政府關押的刑事罪犯,新政府如果繼續關押就是政治權力的繼承,釋放就是不繼承。
        1949年10月中華人民共和國政府成立,取代了中華民國政府。但中華民國政府并沒有消亡,而是退踞到了臺灣。中華人民共和國對中華民國的政府繼承是有選擇的漸進式繼承:在承認中華人民共和國是代表中國的唯一合法政府的國家實現政府繼承,在那些仍然和“中華民國”政府保持外交關系的國家則不產生政府繼承。截止2021年12月,共有181個國家同中華人民共和國建交,其中有超過100個國家是在上世紀70年代后與中華人民共和國建交的。其中包括70年代 76個,80年代 22個,90年代 57個,2000年以后的17個。以上數據包括建交后又中止的以及中止后又復交的等情況。在聯合國等國際組織中的政府繼承,是伴隨著1971年中華人民共和國政府在聯合國席位的恢復而發生的。“中華民國”政府至今還和14個國家保持著外交關系,在這些國家就沒有發生中華人民共和國政府對中華民國政府的繼承。
        在中國大陸,中華人民共和國取代中華民國屬于社會制度的革命,一般不產生政府繼承問題,但個別事例除外。中華人民共和國政府的管治權范圍限于中國大陸而不包括臺灣(臺澎金馬),所以國內的政府繼承不及于臺灣。
        總之,中華人民共和國取代中華民國雖然屬于政府繼承,但它有別于通常情況下的政府繼承,是一種不完全的政府繼承:新政權控制了國家的大部分地區,進行有效統治,并且得到了國際社會的廣泛認同。但是舊政權并沒有被消滅,它仍然有效管控著國家的部分地區并一直持續至今。因此,這種特殊情況并不能完全適用國際法中政府繼承的相關規則。
        能否因為政府繼承就享有全中國的主權?還要對“中國”和“主權”的含義作出界定。
        “中國”有多種含義,其本義是疆土、民族、文化之中國——筆者簡稱為疆土中國。中國歷史悠久,已經持續存在了數千年,并不因朝代、政府的更替而中斷。自清朝起,在國際交往中用“中國”作為國家的簡稱。此后的中華民國和中華人民共和國都是如此。蔣介石政權潰敗臺灣后的一段時間里,“中華民國”政府與中華人民共和國政府一直在爭奪國際社會的“中國代表權”。北京主張“一個中國”就是中華人民共和國,臺北主張“一個中國”就是中華民國。如此才有國民黨所謂的“一中各表”。在這個時期,“中國”可指稱三個主體:疆土中國、中華人民共和國、“中華民國”。
        “主權”是國際法上的概念。通說是指國家的最高權和獨立權。但“最高”和“獨立”都屬權力的性質,其所指稱的權力為國家的政治權力。主權的內容和邊界等同國家政治權力的內容和邊界。侵犯一國政治權力的任一方面都是侵犯該國主權。即在國際關系中被稱為“主權”的,其實就是在國內關系中通常所說的國家政治權力,或稱為治權。
        國際法規則是就一般國家的通常情況而言的。當代中國的情況顯然有別于國際法上的通常情況。在一個較長的時期內,中國存在著政治對立的兩個政府:治權及于中國大陸的中華人民共和國政府,和治權僅限于臺灣(臺澎金馬)的“中華民國”政府。現在,《中華民國憲法》規定的領土范圍,仍然為1947年制定憲法時規定的“固有之疆域”,而《中華人民共和國憲法》則規定“臺灣是中華人民共和國的神圣領土的一部分”。兩岸的憲法主權都涵蓋中國全境。這種具有宣示意義、但其范圍大于治權的“主權”,或可稱作“宣示性主權”。對立雙方的“宣示性主權”的涵蓋范圍相互重疊。“宣示性主權”中包括實際主權和“虛構主權”兩部分。其中實際主權等同自己的治權,而“虛構主權”則和對方的實際主權重疊。
        “宣示性主權”和國際法上的“主權”不是同一概念。如同“歷史上中國的首都”和“中國的首都”,二者為包含關系。
        如果用國際法中有關主權的規則和理論解釋“宣示性主權”,由此推演出的結論必定是不成立的,因為在推演過程中偷換了概念——把國際法上的“主權”換成了“宣示性主權”。
        主權不是所有權。國家的所有權(包括國家的疆土以及歷史積累形成的物質文明和精神文明成果的所有權)屬于人民。人民不會斷代。故人民對國家的所有權不存在換代或者繼承的問題。(可參見筆者文章《主權概念及相關問題研究》)
        疆土中國是政治和時間要素抽象化的中國。疆土中國的所有權屬于包括臺灣人民在內的全體中國人民。疆土中國的疆域在不同的時點看可能有所不同。疆土中國不涉及治權,因此也不存在主權問題。主權只屬于政治國家。
        在一個疆土國家,或者說在一個國家的疆土上,一定時期內可能有兩個或者兩個以上的治權并存。我國歷史上也多次出現多個治權并存的局面,如三國、南北朝時期。
        中華人民共和國成立前,中華民國(中國)的主權涵蓋包括臺灣的整個中國,此主權和當時中華民國治權的內容和邊界重合。此時的中國“主權”為國際法上的主權。中華人民共和國政府取代中華民國政府后,中國的國際法上的主權(即治權)已一分為二:中華人民共和國的主權(治權)限于中國大陸,“中華民國”的主權(治權)限于臺澎金馬。兩岸的“宣示性主權”雖然都涵蓋中國全境,卻并非現實狀態。
        而疆土中國則不因政權更替而中斷,也不因兩岸分治而分裂。
        綜上,中華人民共和國政府并不能基于國際法上的政府繼承而獲得對臺灣的主權(治權)。臺灣屬于疆土中國,目前由“中華民國”政府管治。
        再看“唯一合法政府”和“唯一合法代表”問題。
        “唯一合法政府”、“唯一合法代表”這樣的說法源自兩岸的名分之爭。如前所述,中華人民共和國在其成立后獲得國際社會認可是漸進發生的。兩蔣時期的臺灣當局一直對外宣稱自己是中國的“唯一合法政府”和“唯一合法代表”,而把中共政權稱作“共匪”。北京則針鋒相對,主張自己才是中國的“唯一合法政府”和“唯一合法代表”。這樣的名分之爭,隨著1971年中華人民共和國政府恢復在聯合國中的合法席位,以及中華人民共和國在國際社會得到越來越多的國家的承認而逐漸淡化。到1990年代初李登輝上臺后,臺北正式放棄與北京在國際上爭奪“中國代表權”,認可了中共政權的正當性。
        “唯一合法政府”、“唯一合法代表”是就中華人民共和國和中華民國在國際組織、國際關系中的地位而言的。因為雙方都主張自己的主權范圍及于中國全境,是代表全中國人民的合法政府,而國際社會只能擇其一而承認,非此即彼。
        蔣介石政權潰敗臺灣后,臺灣當局雖然堅守早已名不符實的“中華民國”的招牌,但其主張自己才是中國的“唯一合法政府”和“唯一合法代表”已喪失事實和法理依據,不被國際社會認可是遲早發生的事情。但另一方面,國際社會承認中華人民共和國政府是中國的“唯一合法政府”和“唯一合法代表”,其意義也不能作擴大的解釋:
        一是不能由此推導出政治臺灣及其政權喪失了存在的合法性與正當性。兩岸分治已經70余年。上世紀90年代臺灣社會經歷民主轉型后,政府由民選產生。2021年臺灣人均GDP已超3萬美元,高于除香港以外的中國大陸的所有省市自治區。現在臺灣人持“中華民國護照”在世界上145個國家和地區免簽(同數據來源中持中華人民共和國護照的免簽地80個),表明這些國家和地區對政治臺灣及其政權予以了一定意義上的承認——除了仍然同臺灣當局保持外交關系的極少數國家,這種承認顯然不是對臺灣當局是中國的唯一合法政府的承認。中華人民共和國政府代表疆土中國和臺灣政府代表臺灣人民——二者是不同情景下的命題,故并不矛盾。
        二是不能由此推導出在所有場合中華人民共和國政府都可以代表臺灣。代表權是具體的而不是抽象的。在國際關系場合,中華人民共和國政府代表權的內容要根據具體情況具體分析和界定。在國內關系中,北京和臺北政治對立,不能相互代表。
        三是不能由此推導出臺灣屬于中華人民共和國。代表權不等于所有權,這是個法律常識。
        抽象思維的材料是概念而非語詞。偷換概念是人們常犯的邏輯錯誤。邏輯規則看起來簡單,嚴格遵守卻并不容易。但非如此不能形成正確思維,人與人之間也無法正常溝通。
        以上只是筆者關于兩岸關系定位的法理探討。北京對兩岸關系的定位是其解決臺灣問題總體戰略的一部分。而臺灣問題又是中美博弈宏觀格局中的一個局部問題。各層級、各方面的戰略縱橫交錯、環環相扣。北京作出涉臺政治決策需要考量的因素很多,兩岸關系的法理問題只是眾多因素中的一個。決策者需要知曉真實而全面的信息(包括相關的理論知識),并在此基礎上對各種因素綜合分析,權衡利弊得失,在多種方案中權衡、擇優。公開的理由與決策的全部理由未必等同。
        筆者作為中國大陸的普通公民,僅通過公開網絡獲取有限的信息。國內、國際政治問題的復雜性非普通公民所能了解和把握。故筆者并非否定北京有關兩岸政治關系定位的具體結論,而只是就其中涉及的法理問題作些探討。
        當今世界,政治和外交言論也許不真實,但媒體和學界應當說真話。
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